Responsabilità civile dei magistrati e risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie: il 19 marzo entreranno in vigore le norme introdotte dalla legge 27 febbraio 2015 n°18 che ha modificato la legge Vassalli 13/04/1988 n. 117.
In questi giorni le modifiche alla normativa hanno suscitato reazioni da un lato e soddisfazioni dall’altro.
Le principali novità.
Vediamo brevemente quali sono le principali novità della “riforma”
Quando è possibile proporre azione di risarcimento.
Responsabilità civile dei magistrati: ecco cosa è cambiato con la legge 18/2015
E’ stata soppressa la limitazione dei danni per cui è possibile chiedere il risarcimento. Nel testo originario era possibile chiedere il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali che derivavano da privazione della libertà personale. La legge n.18/2015 ha eliminato tale limitazione, per cui il perimetro dei risarcimento si riespande venendo a ricomprendere ogni categoria di danno.
La vecchia normativa prevedeva, sic et simpliciter, che non poteva dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto nè quella di valutazione del fatto e delle prove.
La nuova normativa ripropone lo stesso inciso ma fa salvi i commi 3 e 3-bis ed i casi di dolo.
Il comma 3 tipizza le ipotesi di colpa grave statuendo che essa è costituita dalla:
- violazione manifesta della legge nonche’ del diritto dell’Unione europea;
- travisamento del fatto o delle prove;
- affermazione di un fatto la cui esistenza e’ incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento;
- negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento;
- emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dai casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione.
Come si può notare, rispetto alla precedente formulazione:
- viene introdotto il diritto dell’Unione Europea, accanto alla legge;
- cade la nozione di negligenza inescusabile, prima necessarie rispetto alle ipotesi a), c) e d);
- viene introdotta l’ipotesi del travisamento del fatto o delle prove.
Il comma 3-bis. poi, precisa, che ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta della legge nonche’ del diritto dell’Unione europea si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonche’ dell’inescusabilita’ e della gravita’ dell’inosservanza. E che in caso di violazione manifesta del diritto dell’Unione europea si deve tener conto anche della mancata osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonche’ del contrasto dell’atto o del provvedimento con l’interpretazione espressa dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.
Invariata è rimasta la norma contenuta nell’articolo 3 intitolato “diniego di giustizia”.
La competenza territoriale del giudice investito dell’azione.
La competenza passa dal tribunale del luogo ove ha sede la corte d’appello del distretto più vicino a quello in cui è compreso l’ufficio giudiziario al quale apparteneva il magistrato al momento del fatto, al tribunale del capoluogo del distretto della corte d’appello, da determinarsi a norma dell’articolo 11 del codice di procedura penale e dell’articolo 1 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271.
I termini per la proposizione dell’azione
La legge prevede due termini: uno a pena di decadenza entro cui l’azione può (o deve) essere proposta, e l’altro dilatorio, ovverossia un termine, durante la pendenza del quale, l’azione non può essere esperita.
Il termine entro il quale l’azione può essere proposta, termine che continua a essere stabilito a pena di decadenza, passa da due anni a tre anni che decorrono dal momento in cui l’azione è esperibile.
Invariato è rimasto invece il secondo termine. Difatti, anche con la nuova normativa, l’azione può essere esercitata decorsi tre anni dalla data del fatto che ha cagionato il danno se in tal termine non si è concluso il grado del procedimento nell’ambito del quale il fatto stesso si è verificato.
Anche nel caso di diniego di giustizia, il termine per proporre l’azione passa due a tre anni, decorrenti dalla scadenza del termine entro il quale il magistrato avrebbe dovuto provvedere sull’istanza.
L’eliminazione del filtro di ammissibilità della domanda
Una delle novità certamente di maggior rilievo della normativa introdotta dalla legge 18/2015 e la eliminazione, tout court, del filtro di ammissibilità della domanda attraverso l’abrogazione dell’articolo 5 della legge Vassalli.
Azione di rivalsa.
La nuova normativa allunga i tempi dell’esercizio della rivalsa da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, portando l’originario termine annuale a due anni e precisando che lo Stato ha l’obbligo di esercitare la rivalsa.
La vecchia normativa prevedeva che i giudici conciliatori e i giudici popolari rispondessero soltanto in caso di dolo e che i cittadini estranei alla magistratura che concorrono a formare o formano organi giudiziari collegiali rispondono in caso di dolo e nei casi di colpa grave di cui all’art. 2, comma 3, lettere b) e c).
La nuova normativa ha espunto i giudici conciliatori (ormai non operativi); ha confermato che i giudici popolari rispondono soltanto in caso di dolo, ma, riguardo i cittadini estranei alla magistratura che concorrono a formare o formano organi giudiziari collegiali ha previsto che rispondono, oltre che nei casi di dolo, anche nei casi negligenza inescusabile per travisamento del fatto o delle prove.
Misura della rivalsa
La misura della rivalsa passa da un terzo a metà di una annualita’ dello stipendio, al netto delle trattenute fiscali, percepito dal magistrato al tempo in cui l’azione di risarcimento e’ proposta, anche se dal fatto e’ derivato danno a piu’ persone e queste hanno agito con distinte azioni di responsabilita’.
In caso di fatto commesso con dolo, non vi è alcun limite, come peraltro previsto dalla previgente normativa.
Innalzato anche il limite della trattenuta sullo stipendio del magistrato che passa da un quinto ad un terzo.
Azione disciplinare.
Sul fronte dell’azione disciplinare viene meno il termine di due mesi entro cui doveva essere esercitata l’azione disciplinare.
Nella normativa previgente il termine decorreva dalla comunicazione del decreto di ammissibilità dell’azione. Essendo venuto meno il filtro di ammissibilità, è stato eliminato anche il relativo termine precedentemente previsto.
Responsabilità civile per fatti costituenti reato.
La nuova normativa ha confermato la precedente disposizione contenuta nell’articolo 13 in forza della quale “chi ha subito un danno in conseguenza di un fatto costituente reato commesso dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni ha diritto al risarcimento nei confronti del magistrato e dello Stato. In tal caso l’azione civile per il risarcimento del danno ed il suo esercizio anche nei confronti dello Stato come responsabile civile sono regolati dalle norme ordinarie”.
Invariato rimane anche il comma 2 che così continua a recitare “All’azione di regresso dello Stato che sia tenuto al risarcimento nei confronti del danneggiato si procede altresì secondo le norme ordinarie relative alla responsabilità dei pubblici dipendenti”.
La introduzione della responsabilità contabile per il mancato esercizio dell’azione di regresso.
La nuova normativa ha introdotto, invece, il comma 2-bis a mente del quale “Il mancato esercizio dell’azione di regresso, di cui al comma 2, comporta responsabilita’ contabile. Ai fini dell’accertamento di tale responsabilita’, entro il 31 gennaio di ogni anno la Corte dei conti acquisisce informazioni dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Ministro della giustizia sulle condanne al risarcimento dei danni per fatti costituenti reato commessi dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni, emesse nel corso dell’anno precedente e sull’esercizio della relativa azione di regresso.
Considerazioni conclusive
La legge n°18 del 2015 entrerà in vigore il 19 marzo 2015. Ci vorrà un pò di tempo per valutare se effettivamente sia valsa la pena emanarla ed avrà portato dei benefici alla collettività. Personalmente ritengo, comunque, a proposito delle ipotesi di ritardo nel deposito dei provvedimenti, che il problema non possa essere risolta “inasprendo” le pene o aumentando il perimetro della responsabilità del magistrato se non lo si mette in condizione di poter svolgere nelle migliori condizioni il proprio lavoro. Talvolta (anzi quasi sempre), il ritardo nel deposito del provvedimento è conseguenza di un eccessivo carico “di ruolo”. Si richiede al magistrato di rispettare i tempi e, al contempo, di essere diligente, non travisare il fatto e le prove, applicare la legge e le norme dell’Unione Europea. La riforma va bene, ma doveva essere contestualmente aumentato l’organico della magistratura, altrimenti le nuove norme rimarranno delle formule vuote e il danno, ove vi sarà, ricadrà sulla collettività visto che il magistrato risponderà, in caso di rivalsa, solo nella misura massima di mezza annualità dello stipendio. E, da un punto di vista giuridico, non si comprende perchè mai un soggetto che cagioni un danno ad un privato per colpa grave debba rispondere solo in parte del danno. Se è vero che culpa grave è proxima dolo, forse sarebbe stato più coerente che il magistrato rispondesse dell’intero danno e non solo di una parte.
Ecco perchè, a parere di chi scrive, senza riforme strutturali la riforma della responsabilità civile dei magistrati sarà destinata a non avere gli effetti sperati. I costi ricadranno ancora una volta sulla collettività. E ciò in quanto l’aumento del perimetro della responsabilità non è adeguatamente compensato dall’aumento della misura della rivalsa (da un terzo a un mezzo della annualità dello stipendio). In definitiva, come sopra detto, i maggiori costi ricadranno sulla collettività e, quindi, sullo stesso danneggiato.
avv. Filippo Pagano (f.pagano@clouvell.com)
managing partner at clouvell (www.clouvell.com)
