Ferrovie dello Stato: fine della corsa per la Corte dei Conti
FERROVIE DELLO STATO E CORTE DEI CONTI
Il giudizio sulla responsabilità di componenti del consiglio di amministrazione di Ferrovie dello Stato spa spetta al giudice ordinario e non al giudice contabile.
Lo ha stabilito la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con sentenza n.1159 del 2015.
La vicenda giudiziaria trae origine da un giudizio di responsabilità promosso dalla sezione giurisdizionale della corte dei Conti contro componenti del consiglio di amministrazione di Ferrovie dello Stato spa per avere gli stessi causato un ingiusto danno patrimoniale all’Ente di appartenenza rappresentato dall’avvenuta attribuzione di emolumenti a titolo di trattamento economico liquidatorio.
Ed in prima battuta i convenuti furono condannati dalla Corte dei Conti. Viceversa, la Terza Sezione Giurisdizionale Centrale rilevava, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice contabile, affermando quella del giudice ordinario.
In conseguenza di ciò, il Procuratore generale presso la Corte dei Conti, ritenendo sussistere la giurisdizione contabile, proponeva ricorso alle sezioni unite della Corte di Cassazione.
Quando la giurisdizione sulla richiesta di affermazione della responsabilità per i danni arrecati al patrimonio delle società partecipate spetta al giudice ordinario…
Nell’ipotesi di danno arrecato al patrimonio sociale, avuto riguardo alla natura di ente privato della società ed all’autonomia giuridica e patrimoniale di essa rispetto al socio pubblico, la giurisdizione è stata attribuita al giudice ordinario, non essendo configurarle, nè un rapporto di servizio tra l’agente e l’ente pubblico titolare della partecipazione, nè un danno direttamente arrecato allo Stato o ad altro ente pubblico, idonei a radicare la giurisdizione della Corte dei conti.
…e quando invece spetta alla Corte dei Conti.
La giurisdizione della Corte dei conti è stata, invece, affermata, sia quando l’azione di responsabilità miri al risarcimento di un danno che – come nel caso del danno all’immagine – sia stato arrecato al socio pubblico direttamente, e non quindi quale mero riflesso della perdita di valore della partecipazione sociale conseguente al danno arrecato alla società, sia quando essa trovi fondamento nel comportamento di chi, quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio o li abbia comunque esercitati in modo tale da pregiudicare il valore della partecipazione (si veda, per tutte, S.U. 19.12.2009 n. 26806).
Tra l’altro le Sezioni Unite della Suprema Corte di cassazione, con sentenza 22609 del 24.10.2014 hanno avuto modo di affermare, rifacendosi a quanto già affermato che da Cass. civ., sez. un., 25-11-2013, n. 26283, che “la corte dei conti ha giurisdizione sull’azione di responsabilità esercitata dalla procura della repubblica presso la corte quando tale azione sia diretta a far valere la responsabilità degli organi sociali per i danni da essi cagionati al patrimonio di una società in house, così dovendosi intendere quella costituita da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente i medesimi enti possano essere soci, che statutariamente esplichi la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggetta a forme di controllo analoghe a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici”.
Ma quando una società può essere definitiva “in house”?
Può dirsi superata l’autonomia della personalità giuridica rispetto all’ente pubblico e quindi la società può essere definita “in house”, allorchè vi sia contemporanea presenza di tre requisiti:
- il capitale sociale sia integralmente detenuto da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi e lo statuto vieti la cessione delle partecipazioni a privati;
- la società esplichi statutariamente la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti, in modo che l’eventuale attività accessoria non implichi una significativa presenza sul mercato e rivesta una valenza meramente strumentale;
- a gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui propri uffici, con modalità e intensità di comando non riconducibili alle facoltà spettanti a socio ai sensi del codice civile (Cass. 5491/2014).
Le controversie interpretative sul punto hanno reso necessario l’intervento delle Sezioni Unite (SU n. 7177/14) che hanno chiarito che: “La verifica in ordine alla ricorrenza dei requisiti propri della società in house, come delineati dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 113, comma 5, lett. c), (come modificato dal D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 15, comma 1, lett. d, convertito con modificazioni nella L. 24 novembre 2003, n. 326), la cui sussistenza costituisce il presupposto per l’affermazione della giurisdizione della Corte dei conti sull’azione di responsabilità esercitata nei confronti degli organi sociali per i danni da essi cagionati al patrimonio della società, deve compiersi con riguardo alle previsioni contenute nello statuto della società al momento in cui risale la condotta ipotizzata come illecita e non a quelle, eventualmente differenti, esistenti al momento in cui risulti proposta la domanda di responsabilità del P.G. presso la Corte dei conti”.
La particolarità di talune società partecipate da enti pubblici.
La Rai Radio Televisione Italiana spa
Si è affermato che, in relazione alla Rai Radio televisione italiana s.p.a., spetta alla Corte dei conti la giurisdizione sulle azioni di risarcimento del danno cagionato da componenti del consiglio di amministrazione e da dipendenti perchè, nonostante la veste di società per azioni, essa ha natura sostanziale di ente pubblico, con uno statuto assoggettato a regole legali in forza delle quali è designata direttamente dalla legge quale concessionaria dell’essenziale servizio pubblico radiotelevisivo, sottoposta a penetranti poteri di vigilanza da parte di un’apposita commissione parlamentare, destinataria di un canone di abbonamento avente natura di imposta, compresa tra gli enti sottoposti al controllo della Corte dei conti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, nonchè tenuta all’osservanza delle procedure di evidenza pubblica nell’affidamento degli appalti (cfr. Sez. un n. 27092/2009).
L’Enav spa e l’Anas spa.
Ad analoga conclusione sono giunte le sezioni unite riguardo l’Enav spa (S.U. ord. 3.3.2010 n. 5032) ed all’Anas spa (S.U. 9.7.2014 n. 15594).
Le Ferrovie dello Stato.
La domanda che la Suprema Corte di Cassazione si è posta è quella di comprendere se “la trasformazione delle Ferrovie dello Stato in società per azioni disposta dalla legge ne abbia davvero comportato il mutamento della natura giuridica – da ente pubblico economico a società di diritto privato – o se, invece, non ne abbia intaccato gli essenziali connotati pubblicistici, essendosi tradotta nella mera adozione di una formula organizzativa, corrispondente a quella della società azionaria, senza per questo incidere sulla reale natura del soggetto”.
Perché le Ferrovie dello Stato devono considerarsi una società che volge un’attività economica e commerciale in regime di mercato libero e la loro veste giuridica non rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura amministrativa pubblica.
La attuale struttura del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane (Gruppo industriale con una Capogruppo, Ferrovie dello Stato Italiane SpA), deriva da un processo di riorganizzazione – societarizzazione che ha risentito del recepimento, nell’ordinamento nazionale, del principio generale – di derivazione sovranazionale – finalizzato a garantire “sia che l’attività di trasporto si svolga nel rispetto dei principii del Trattato CE in materia di concorrenza e di libera prestazione dei servizi, sia lo sviluppo e la efficiente gestione delle infrastrutture dei trasporti nella prospettiva di un’unica rete transeuropea” (D.P.R. n. 277 del 1998, abrogato dal D.Lgs. 8 luglio 2003, n. 188, art. 38).
Il nuovo assetto tende a garantire la libertà di accesso al mercato dei trasporti di passeggeri e di merci per ferrovia da parte delle associazioni internazionali di imprese ferroviarie e delle imprese ferroviarie a condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti e tali da garantire lo sviluppo della concorrenza nel settore ferroviario (così l’art. 2, comma 1, lett. d).
L’apporto finanziario dell’Autorità pubblica, finalizzato all’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico, è erogato – alla luce del reg. CE n. 1370 del 2007 -, entro limiti ben precisi.
L’oggetto sociale è:
- la realizzazione e la gestione d’infrastrutture per il trasporto ferroviario;
- lo svolgimento dell’attività di trasporto, prevalentemente su rotaia, di merci e di persone, ivi compresa la promozione, l’attuazione e la gestione di iniziative e servizi nel campo dei trasporti;
- lo svolgimento di ogni altra attività strumentale complementare e connessa a quelle suddette, direttamente o indirettamente, ivi compresa espressamente quelle di servizi alla clientela e quelle volte alla valorizzazione dei beni posseduti per lo svolgimento delle attività statutarie.
Alla Capogruppo fanno capo le Società Operative nei diversi settori della filiera e altre Società di servizio e di supporto al funzionamento del Gruppo. Le Società sono dotate di una propria specificità aziendale e godono di autonomia gestionale nel perseguimento degli obiettivi di business. La gestione della holding è affidata dallo Statuto agli Organi societari – Assemblea, Consiglio di amministrazione, Presidente del Consiglio di amministrazione, Collegio sindacale – che ne ha individuato i rispettivi i poteri e compiti in conformità alle disposizioni del codice civile in materia di società per azioni.
Di particolare importanza è che le Ferrovie dello Stato spa, in quanto holding, non ha rapporti di servizio pubblico con lo Stato.
Tra l’altro vige il principio di separazione della rete dalla gestione del servizio: Rete Ferroviaria Italiana (RFI) spa è concessionaria della gestione e della realizzazione della rete infrastrutturale; Trenitalia spa è licenziataria di servizi di trasporto ferroviario, in regime di concorrenza sul mercato relativamente al trasporto merci e passeggeri a media e lunga percorrenza e con riferimento al trasporto regionale ai sensi del D.Lgs. n. 422 del 1997, che fa obbligo alle regioni di procedere a procedure concorsuali per l’assegnazione dei servizi. Il Gruppo riceve risorse e compensazioni dallo Stato unicamente a copertura di oneri derivanti da finalità di interesse generale (investimenti e servizi all’utenza) erogati a prescindere dalla loro remuneratività economica.
Dal punto di vista economico, vero è che vi sono erogazioni da parte dello Stato, ma è anche vero che scopo di tali erogazioni è la remunerazione alle imprese che prestano il servizio delle spese sostenute, determinate con criteri di calcolo idonei ad evitare compensazioni eccessive. Tra l’altro, l’importo delle compensazioni non può superare “l’importo necessario per coprire l’effetto finanziario netto sui costi sostenuti e sui ricavi originati dall’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi ricavi trattenuti dall’operatore del servizio pubblico, nonchè di un profitto ragionevole” (reg. CE n. 1370 del 2007 art. 4, comma 1, lett. b).
Ed anche dall’analisi del bilancio si rileva chiaramente la natura industriale dell’attività gestita dal Gruppo che rappresenta uno dei principali operatori ferroviari in Europa ed opera nel mercato con strategie di sviluppo in campo comunitario e internazionale, attraverso società italiane e estere, stipulando accordi commerciali con gli altri operatori. Per visionare gli ultimi bilanci delle Ferrovie dello Stato clicca qui
In conclusione, Ferrovie dello Stato spa svolge un’attività economica e commerciale in regime di mercato libero e la sua veste giuridica non rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura amministrativa pubblica e le controversie in materia di responsabilità degli amministratori per danno all’Ente rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.
Tale principio, secondo cui sull’azione di risarcimento del danno subito da una società a partecipazione pubblica per effetto di condotte illecite dei dipendenti può conoscere il solo giudice ordinario, “in quanto l’autonomia patrimoniale di essa esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato e impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente della società, che è regolata nel caso come ogni altro soggetto sovrapersonale di diritto privato” è espresso da numerose pronunzie (S.U. ord. 7.1.2014 n. 71; S.U. 25.3. 2013 n. 7374; S.U. 22.12.2011 n. 23829).
La Corte di cassazione, con la sentenza in commento, ha espresso dunque il principio di cui alla seguente massima: “In tema di danni al patrimonio sociale di società partecipate da enti pubblici e quindi di responsabilità aquiliana, non si configurano come erariali le perdite della società in quanto l’autonomia patrimoniale della stessa società esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico eventualmente danneggiato. E’, così, legittima, e quindi va confermata, la sentenza di merito con cui, accertato il profilo privatistico di Ferrovie dello Stato S.p.A., venga dichiarato, peraltro in riforma della precedente sentenza, il difetto di giurisdizione contabile in favore di quella ordinaria (fattispecie relativa ad una delibera che attribuiva ingenti somme ad un dirigente)”.
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Avv. Filippo Pagano (f.pagano@clouvell.com)
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