LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SALME’ Giuseppe – Primo Presidente f.f. –
Dott. RORDORF Renato – Presidente Sezione –
Dott. DI AMATO Sergio – Consigliere –
Dott. MAZZACANE Vincenzo – Consigliere –
Dott. CHIARINI Maria Margherita – Consigliere –
Dott. VIVALDI Roberta – rel. Consigliere –
Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Consigliere –
Dott. AMENDOLA Giuseppe – Consigliere –
Dott. DI IASI Camilla – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
sentenza
sul ricorso 22589/2013 proposto da:
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA
CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
– ricorrente –
contro
S.F.G., SE.MA., U.R.,
elettivamente domiciliati in ROMA, VIA G. PAISIELLO 55, presso lo
studio dell’avvocato GIGLI ALESSANDRO, che li rappresenta e difende
unitamente agli avvocati ANGELO CLARIZIA, GENNARO TERRACCIANO, per
delega a margine del controricorso;
– controricorrenti –
avverso la sentenza n. 548/2013 della CORTE DEI CONTI – TERZA SEZIONE
GIURISDIZIONALE CENTRALE – ROMA, depositata il 07/08/2013;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
21/10/2014 dal Consigliere Dott. ROBERTA VIVALDI;
uditi gli avvocati Alessandro GIGLI, Gennaro TERRACCIANO, Angelo
CLARIZIA;
udito il P.M. in persona del Procuratore Generale Aggiunto Dott.
CICCOLO Pasquale Paolo Maria, che ha concluso per l’accoglimento del
ricorso.
Fatto
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della corte dei Conti per la regione Lazio convenne in un giudizio di responsabilità U.R., S.F.G. e Se.Ma. nelle rispettive qualità rivestite pro tempore di componenti del Consiglio di Amministrazione di Ferrovie dello Stato spa, per avere gli stessi causato un ingiusto danno patrimoniale all’Ente di appartenenza; danno rappresentato dall’avvenuta attribuzione – a titolo di trattamento economico liquidatorio – a C.G., con delibera del 10 maggio 2004, di emolumenti per complessivi Euro 4.564.139,00.
La Sezione giurisdizionale regionale della corte dei Conti per la regione Lazio condannò i convenuti a titolo di responsabilità amministrativa contabile.
Diversamente, la Terza Sezione Giurisdizionale Centrale che, con sentenza del 7.8.2013, ha rilevato, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice contabile, affermando quella del giudice ordinario.
Ha proposto ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti ritenendo sussistere la giurisdizione contabile.
Resistono con controricorso illustrato da memoria U.R., S.F.G. e Se.Ma..
Diritto
MOTIVI DELLA DECISIONE
L’esame del ricorso deve essere preceduto dalla indicazione dei principii enunciati da questa Corte in tema di giurisdizione sulla richiesta di affermazione della responsabilità per i danni arrecati al patrimonio delle società partecipate.
Nell’ipotesi di danno arrecato al patrimonio sociale, avuto riguardo alla natura di ente privato della società ed all’autonomia giuridica e patrimoniale di essa rispetto al socio pubblico, la giurisdizione è stata attribuita al giudice ordinario, non essendo configurarle, nè un rapporto di servizio tra l’agente e l’ente pubblico titolare della partecipazione, nè un danno direttamente arrecato allo Stato o ad altro ente pubblico, idonei a radicare la giurisdizione della Corte dei conti.
La giurisdizione della Corte dei conti è stata, invece, affermata, sia quando l’azione di responsabilità miri al risarcimento di un danno che – come nel caso del danno all’immagine – sia stato arrecato al socio pubblico direttamente, e non quindi quale mero riflesso della perdita di valore della partecipazione sociale conseguente al danno arrecato alla società, sia quando essa trovi fondamento nel comportamento di chi, quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio o li abbia comunque esercitati in modo tale da pregiudicare il valore della partecipazione (si veda, per tutte, S.U. 19.12.2009 n. 26806).
Il quadro generale così tracciato, peraltro, non copre l’intero panorama delle questioni sottoposte all’esame della Corte.
Al suo interno, infatti, sono state individuate situazioni particolari connesse alla natura speciale dello statuto legale di talune società partecipate da enti pubblici.
Così, in relazione alla Rai Radio televisione italiana s.p.a., si è affermato che spetta alla Corte dei conti la giurisdizione sulle azioni di risarcimento del danno cagionato da componenti del consiglio di amministrazione e da dipendenti perchè, nonostante la veste di società per azioni, essa ha natura sostanziale di ente pubblico, con uno statuto assoggettato a regole legali in forza delle quali è designata direttamente dalla legge quale concessionaria dell’essenziale servizio pubblico radiotelevisivo, sottoposta a penetranti poteri di vigilanza da parte di un’apposita commissione parlamentare, destinataria di un canone di abbonamento avente natura di imposta, compresa tra gli enti sottoposti al controllo della Corte dei conti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, nonchè tenuta all’osservanza delle procedure di evidenza pubblica nell’affidamento degli appalti (cfr. Sez. un n. 27092/2009).
Ad analoga conclusione, sempre per ragioni attinenti al suo speciale statuto legale, si è pervenuti anche con riferimento all’Enav spa (S.U. ord. 3.3.2010 n. 5032) ed all’Anas spa (S.U. 9.7.2014 n. 15594).
Si tratta, quindi, in definitiva di comprendere se la trasformazione delle Ferrovie dello Stato in società per azioni disposta dalla legge ne abbia davvero comportato il mutamento della natura giuridica – da ente pubblico economico a società di diritto privato – o se, invece, non ne abbia intaccato gli essenziali connotati pubblicistici, essendosi tradotta nella mera adozione di una formula organizzativa, corrispondente a quella della società azionaria, senza per questo incidere sulla reale natura del soggetto.
A questo proposito va rilevato quanto segue.
La struttura del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane è molto articolata e deriva dal processo di riorganizzazione – societarizzazione avviato nel 2000. Questo processo di privatizzazione ha risentito del recepimento, nell’ordinamento nazionale, del principio generale – di derivazione sovranazionale – finalizzato a garantire “sia che l’attività di trasporto si svolga nel rispetto dei principii del Trattato CE in materia di concorrenza e di libera prestazione dei servizi, sia lo sviluppo e la efficiente gestione delle infrastrutture dei trasporti nella prospettiva di un’unica rete transeuropea” (D.P.R. n. 277 del 1998, abrogato dal D.Lgs. 8 luglio 2003, n. 188, art. 38).
La disciplina, su tali basi, ha come suo principio ispiratore la libertà di accesso al mercato dei trasporti di passeggeri e di merci per ferrovia da parte delle associazioni internazionali di imprese ferroviarie e delle imprese ferroviarie a condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti e tali da garantire lo sviluppo della concorrenza nel settore ferroviario (così l’art. 2, comma 1, lett. d).
L’apporto finanziario dell’Autorità pubblica, finalizzato all’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico, è erogato – alla luce del reg. CE n. 1370 del 2007 -, entro limiti ben precisi.
L’attuale assetto organizzativo è quello di Gruppo industriale con una Capogruppo, Ferrovie dello Stato Italiane SpA, il cui oggetto sociale è:
– la realizzazione e la gestione d’infrastrutture per il trasporto ferroviario;
– lo svolgimento dell’attività di trasporto, prevalentemente su rotaia, di merci e di persone, ivi compresa la promozione, l’attuazione e la gestione di iniziative e servizi nel campo dei trasporti;
– lo svolgimento di ogni altra attività strumentale complementare e connessa a quelle suddette, direttamente o indirettamente, ivi compresa espressamente quelle di servizi alla clientela e quelle volte alla valorizzazione dei beni posseduti per lo svolgimento delle attività statutarie. Alla Capogruppo fanno capo le Società Operative nei diversi settori della filiera e altre Società di servizio e di supporto al funzionamento del Gruppo. Le Società sono dotate di una propria specificità aziendale e godono di autonomia gestionale nel perseguimento degli obiettivi di business. La gestione della holding è affidata dallo Statuto agli Organi societari – Assemblea, Consiglio di amministrazione, Presidente del Consiglio di amministrazione, Collegio sindacale – che ne ha individuato i rispettivi i poteri e compiti in conformità alle disposizioni del codice civile in materia di società per azioni.
Ferrovie dello Stato spa, in quanto holding, non ha rapporti di servizio pubblico con lo Stato.
Per il principio di separazione della rete dalla gestione del servizio, tra le partecipate, Rete Ferroviaria Italiana (RFI) spa è concessionaria della gestione e della realizzazione della rete infrastrutturale, Trenitalia spa (che non è più concessionaria dall’anno 2000) è licenziataria di servizi di trasporto ferroviario, in regime di concorrenza sul mercato relativamente al trasporto merci e passeggeri a media e lunga percorrenza e con riferimento al trasporto regionale ai sensi del D.Lgs. n. 422 del 1997, che fa obbligo alle regioni di procedere a procedure concorsuali per l’assegnazione dei servizi. Il Gruppo riceve risorse e compensazioni dallo Stato unicamente a copertura di oneri derivanti da finalità di interesse generale (investimenti e servizi all’utenza) erogati a prescindere dalla loro remuneratività economica.
Scopo di tali erogazioni è, infatti, la remunerazione alle imprese che prestano il servizio delle spese sostenute, determinate con criteri di calcolo idonei ad evitare compensazioni eccessive.
L’importo delle compensazioni non può superare “l’importo necessario per coprire l’effetto finanziario netto sui costi sostenuti e sui ricavi originati dall’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi ricavi trattenuti dall’operatore del servizio pubblico, nonchè di un profitto ragionevole” (reg. CE n. 1370 del 2007 art. 4, comma 1, lett. b).
In particolare, la Holding contabilizza gli introiti derivanti dalle prestazioni rese alle società controllate e da partecipazioni e proventi finanziari. Per il servizio di trasporto, nel bilancio di Trenitalia sono distinti i due segmenti di mercato – passeggeri e merci – e sono contabilizzati separatamente i ricavi a fronte di servizi “a mercato” – svolti secondo regole e principi di concorrenzialità e senza alcuna forma di contribuzione pubblica, diretta o indiretta – e quelli per servizio “universale” che vede come cliente lo Stato.
Da ultimo, dal rapporto annuale di bilancio dell’anno 2009 (al quale bisogna fare riferimento nel caso in esame) di Ferrovie dello Stato s.p.a. si rileva chiaramente la natura industriale dell’attività gestita dal Gruppo che rappresenta uno dei principali operatori ferroviari in Europa ed opera nel mercato con strategie di sviluppo in campo comunitario e internazionale, attraverso società italiane e estere, stipulando accordi commerciali con gli altri operatori.
Conclusivamente, quindi, la società svolge un’attività economica e commerciale in regime di mercato libero e la sua veste giuridica non rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura amministrativa pubblica.
Ne consegue l’applicazione dei principi enunciati dalla Corte di cassazione in materia di riparto di giurisdizione, con la conferma quindi, in tale controversia, di quanto più volte affermato da queste Sezioni Unite in ordine alla giurisdizione “sull’azione di risarcimento del danno subito da una società a partecipazione pubblica per effetto di condotte illecite dei dipendenti” della quale può conoscere il solo giudice ordinario, “in quanto l’autonomia patrimoniale di essa esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato e impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente della società, che è regolata nel caso come ogni altro soggetto sovrapersonale di diritto privato” (fra le varie S.U. ord. 7.1.2014 n. 71; S.U. 25.3. 2013 n. 7374; S.U. 22.12.2011 n. 23829). Conclusivamente, il ricorso è rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
PQM
Rigetta il ricorso. Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite Civile, il 21 ottobre 2014.
Depositato in Cancelleria il 22 gennaio 2015
Massima
In tema di danni al patrimonio sociale di società partecipate da enti pubblici e quindi di responsabilità aquiliana, non si configurano come erariali le perdite della società in quanto l’autonomia patrimoniale della stessa società esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico eventualmente danneggiato. E’, così, legittima, e quindi va confermata, la sentenza di merito con cui, accertato il profilo privatistico di Ferrovie dello Stato S.p.A., venga dichiarato, peraltro in riforma della precedente sentenza, il difetto di giurisdizione contabile in favore di quella ordinaria (fattispecie relativa ad una delibera che attribuiva ingenti somme ad un dirigente).
